我們打任何的官司，無論是民事案件還是行政案件，首先要告對人。這是最起碼的要求，但有時候也是比較高的要求，尤其在行政案件中，把被告或被申請人列對，可能不是一件容易的事情。

有一位在法院行政庭干了三十多年的資深法官就曾講，不少行政案件被駁回，并不是因為實體問題，而是程序問題沒弄明白，其中有一些就是沒有告對人，列錯了被告，經法院釋明后仍然無法解決。

根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋第六十九條第一款第（三）項的規定，原告錯列被告且拒絕變更的，會被法院裁定駁回起訴。

而且，錯列被告不僅會導致訴訟程序的延誤，增加訴累和訴訟成本，甚至可能因超過期限等原因導致原告的權利無法獲得應有的救濟。

本文以土地、房屋征收補償協議案件為例，探討如何避免錯列被告。

比如下面的這起案件：

王某系某市某村村民。2012年10月21日，該市某房屋拆遷公司與王某簽訂《拆遷房屋補償安置協議書》。約定：為了城市建設規劃的實施，按照拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》要求，根據國家與地方城市房屋拆遷法規、政策及其相關法規、政策，維護拆遷雙方合法權益，簽訂本協議，給予現金補償若干。同年12月18日，王某所在村的村民委員會給王某簽發了兩份《拆遷回遷住房證》。該兩份拆遷回遷住房證載明：根據拆許字（2012）第XX號房屋拆遷許可證，王某自愿回遷安置住房，其兩套回遷住房分別為（此處略去不詳述），交付日期為2015年8月30日。雙方還對過渡費進行了約定。但時至今日，王某僅收到《拆遷房屋補償安置協議書》所約定的一筆現金補償款和部分過渡費，但是《拆遷回遷住房證》上載明的兩套回遷住房始終沒有拿到。

王某與村委會溝通多次無果，無奈決定通過司法程序尋求救濟。但是首先就面臨兩個問題：

打民事官司還是打行政官司？

列誰為被告？

一種觀點認為，《拆遷回遷住房證》是村委會簽發的，王某與村委會之間成立房屋拆遷補償合同關系，故應通過民事訴訟維權，列村委會為被告，請求村委會履行《拆遷回遷住房證》載明的回遷房交付義務。

另一種觀點則認為，本案中不能忽略有關《房屋拆遷許可證》的事實，這表明本案拆遷很可能是政府行為，而非村民委員會主導的村民自治性質的拆遷。雖然表面上《拆遷房屋補償安置協議書》是該市某房屋拆遷公司與王某簽訂的，《拆遷回遷住房證》是村委會簽發的，但是拆遷公司和村委會的締約行為及締約內容均非其自身意思表示，二者的上述行為很可能是受行政機關的委托或授意而為。故應從行政角度考慮該案是否為征收補償協議案件，從而將授權拆遷公司和村委會與王某訂立征收補償協議的行政機關列為被告或被申請人，將拆遷公司和村委會列為第三人，以向人民法院提起行政訴訟或申請行政復議的方式尋求救濟，可能更符合客觀事實和案件邏輯。

本文贊同第二種觀點。

首先分析第一個問題，打民事官司還是打行政官司，這取決于當事人之間是行政法律關系還是民事法律關系。如果看表象的話，補償安置協議書是和拆遷公司簽的，回遷證是村委會發的，村委會與拆遷公司之間還有委托拆遷合同，這事兒就是村委會干的，屬于民事主體之間建立的民事法律關系，王某應該也只能通過民事訴訟主張權利。

但是上面的分析忽略了一個非常重要的事實，那就是拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》。這個案子必須在弄清楚拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》的持證人之后，才能繼續往下分析。

經過申請政府信息公開，拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》的持證人浮出水面，正是王某所在市轄區人民政府。該區人民政府于2012年3月經上級機關批準，在王某所在村社啟動了集體土地征收程序，王某的宅基地及房屋恰好位于征收范圍之內。之后的2012年10月21日，某拆遷公司與王某簽訂了《拆遷房屋補償安置協議書》。同年12月18日，村委會給王某簽發了《拆遷回遷住房證》。

如前所述，《拆遷房屋補償安置協議書》和《拆遷回遷住房證》中的拆遷依據都指向拆許字（2012）第XX號《房屋拆遷許可證》。

分析至此，還有人認為應該打民事官司嗎？

很顯然，拆遷公司的背后不是村委會，村委會的背后也不是村民自治，捅破這層窗戶紙，我們看到背后真正的主導者是區政府或區政府確定的征收部門，拆遷公司的意思不是拆遷公司的意思，村委會的意思也不是村委會的意思，他們都是受區政府或區政府確定的征收部門的委托而為某個行為或不為某個行為，其性質上應屬行政委托?；氐奖景?，與王某簽訂《拆遷房屋補償安置協議書》和為王某簽發《拆遷回遷住房證》，都是區政府或區政府確定的征收部門的意思表示和職責權限。本案應為征收補償協議案件，故應當通過行政訴訟或行政復議程序尋求救濟，而非民事訴訟。

再看第二個問題，列誰為被告？換個角度看，就是要分析誰是征收補償協議權利義務的實際享有者和承擔者，誰應當負有向王某履行交付回遷房的法定義務，誰是村委會和拆遷公司背后的委托人。

按照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》或《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定，無論是集體土地征收，還是國有土地上房屋征收，法定的征收主體均為市、縣人民政府，市、縣人民政府可以確定相應的征收管理部門具體組織實施本行政區域的征收與補償工作。依法享有作出征收補償決定職權的主體為市、縣人民政府，征收管理部門不具有作出征收補償決定的職權，但其具有與被征收人簽訂征收補償協議的法定職權。因此，如土地房屋已被征收但未給予安置補償也未達成征收補償協議的，應以被征收人所在市、縣人民政府為被告提起履行法定職責之訴。如已經簽訂土地、房屋征收補償協議，無論簽訂協議的主體是村委會、房地產開發公司、拆遷公司抑或鄉鎮人民政府、街道辦，在提起征收補償協議行政訴訟時，一般應當結合證據情況考慮列征收管理部門為被告。但也要注意不同情形，要根據實際情況進行區分。比如以下三種情形：

一是案件本身與征收無關，不是因集體土地征收行為引發。此種情形下農村集體土地性質和土地的所有權不會發生變化，村民合法權益因此受到損害的，就不能按照征收的邏輯維權，而應當根據案件事實以村委會或者其他適格主體為被告進行相應的民事或行政訴訟。

二是在被征收人與有權機關組建的但不具備行政主體資格的指揮部、項目部等組織簽訂協議的情況下，應以組建該機構的行政機關為被告。

三是如本案這樣，根據地方性法規或地方政府規章規定，征收單位經申請獲得批準后領取房屋拆遷許可證，且規定征收單位應當與被征收人就補償安置等事項進行協商，并簽訂房屋補償安置協議的，其適格被告應當為拆遷許可證上載明的征收單位。

最后小結一下。

鑒于土地、房屋征收補償協議屬于典型的行政協議，故應當依據《中華人民共和國行政訴訟法》及最高人民法院關于適用《中華人民共和國行政訴訟法》的解釋和《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》確定適格被告。

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第四條第二款明確規定：因行政機關委托的組織訂立的行政協議發生糾紛的，委托的行政機關是被告。

當然，協議書外觀上顯示的簽約主體確有相應訂立該行政協議的法定職權，或其雖無此職權但確實未經有權機關授權或追認的，則亦不屬于行政委托，應當按照“誰行為誰為被告”的原則，列其為被告。

本文參考了《最高人民法院行政法官專業會議紀要（五）》和《最高人民法院第一巡回法庭關于行政審判法律適用若干問題的會議紀要》（2018年7月23日 ）及閻巍、胡卉明所著《集體土地征收案件裁判思路與裁判規則》相關內容，在此一并致謝。